Η απόφαση της Ισπανίας να μεταρρυθμίσει το μεταναστευτικό της σύστημα αναζωπύρωσε ένα ερώτημα που η Ευρωπαϊκή Ένωση αποφεύγει εδώ και καιρό αντί να το επιλύει: πώς λειτουργούν οι εθνικές πολιτικές νομιμοποίησης εντός ενός ηπειρωτικού χώρου χωρίς σύνορα και ποιες συνέπειες παράγουν πέρα από το κράτος που τις υιοθετεί.
Η πρωτοβουλία της Μαδρίτης καθοδηγείται από συγκεκριμένες πιέσεις. Η Ισπανία αντιμετωπίζει ελλείψεις εργατικού δυναμικού, ταχεία δημογραφική γήρανση και σημαντικό αριθμό ανεπίλυτων αιτήσεων ασύλου και διαμονής. Η επέκταση των νόμιμων οδών, η νομιμοποίηση των παράτυπων μεταναστών που βρίσκονται ήδη στη χώρα και η απλούστευση των διοικητικών διαδικασιών παρουσιάζονται ως ρεαλιστικές απαντήσεις στις οικονομικές και κοινωνικές πραγματικότητες. Εξεταζόμενα μεμονωμένα, αυτά τα μέτρα είναι υπερασπίσιμα. Ωστόσο, στο πλαίσιο του καθεστώτος ελεύθερης κυκλοφορίας της ΕΕ, οι επιπτώσεις τους εκτείνονται πολύ πέρα από την Ισπανία.
Μόλις χορηγηθεί νόμιμη διαμονή σε μια χώρα Σένγκεν, τα εσωτερικά σύνορα παύουν σε μεγάλο βαθμό να λειτουργούν ως ουσιαστικά εμπόδια. Η κινητικότητα σε μεγάλο μέρος της Ευρώπης γίνεται ουσιαστικά απρόσκοπτη, ακόμη και όταν έχει αποκτηθεί νομικό καθεστώς βάσει εθνικών κριτηρίων που διαφέρουν σημαντικά από το ένα κράτος μέλος στο άλλο. Αυτό αποτελεί ταυτόχρονα ακρογωνιαίο λίθο της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και ένα από τα πιο επίμονα τυφλά σημεία διακυβέρνησής της.
Η κριτική για τη μεταρρύθμιση της Ισπανίας δεν ισοδυναμεί με αντίθεση στην ίδια τη μετανάστευση. Η ανησυχία είναι ότι οι εθνικές αποφάσεις νομιμοποίησης παράγουν ολοένα και περισσότερο πανευρωπαϊκά αποτελέσματα χωρίς αντίστοιχο συντονισμό σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Όταν η διαμονή χορηγείται βάσει ευρέων κριτηρίων επιλεξιμότητας, η κινητικότητα δεν περιορίζεται πλέον στην αγορά εργασίας ή στο σύστημα ένταξης της Ισπανίας. Επεκτείνεται στη Γαλλία, τη Γερμανία, την Ιταλία και αλλού, ελλείψει εναρμονισμένων προτύπων, κοινών μηχανισμών παρακολούθησης ή συνεπούς εφαρμογής.
Οι κυβερνητικές ανακοινώσεις δείχνουν ότι η μεταρρύθμιση θα μπορούσε να νομιμοποιήσει έως και 500.000 παράτυπους μετανάστες σε εθνικό επίπεδο, υπό όρους όπως η απόδειξη συνεχούς διαμονής και η απουσία ποινικού μητρώου.
Η κλίμακα του ενδιαφέροντος είναι ήδη εμφανής. Αυτό αντικατοπτρίζει τόσο το μέγεθος της κοινότητας όσο και την αντίληψη ότι η μεταρρύθμιση της Ισπανίας προσφέρει όχι μόνο νομική σταθερότητα, αλλά και δυνατότητα περαιτέρω κινητικότητας εντός της Ευρώπης.
Τα ευρωπαϊκά υπουργεία εσωτερικών έχουν αναγνωρίσει εδώ και καιρό το φαινόμενο της δευτερογενούς μετακίνησης: οι μετανάστες που νομιμοποιούνται σε ένα κράτος μέλος και αργότερα μετεγκαθίστανται σε ένα άλλο με ισχυρότερες αγορές εργασίας, υψηλότερους μισθούς ή πιο γενναιόδωρα συστήματα κοινωνικής πρόνοιας.
Το αποτέλεσμα είναι ο κατακερματισμός των πολιτικών. Οι προσπάθειες ένταξης γίνονται άνισες, οι αρμοδιότητες επιβολής διαχέονται και η εμπιστοσύνη του κοινού στην ικανότητα της Ευρώπης να διαχειρίζεται τη μετανάστευση με συνοχή εξασθενεί. Δεν πρόκειται για ζήτημα εθνικότητας, θρησκείας ή πολιτισμού. Η διατύπωσή του με αυτόν τον τρόπο συσκοτίζει το πραγματικό ζήτημα: ένα σύστημα στο οποίο οι ασύμμετρες εθνικές πολιτικές λειτουργούν μέσα σε έναν ενοποιημένο χώρο κινητικότητας.
Η μεταρρύθμιση της Ισπανίας αποκαλύπτει επίσης μια βαθύτερη ένταση μεταξύ της ανθρωπιστικής πρόθεσης και της ικανότητας διακυβέρνησης. Η νομιμοποίηση μπορεί να μειώσει την παρανομία και την εργασιακή εκμετάλλευση. Ωστόσο, χωρίς ευθυγράμμιση σε επίπεδο ΕΕ σχετικά με τους ελέγχους ιστορικού, τον έλεγχο ασφαλείας, τη διαλειτουργικότητα των δεδομένων και την παρακολούθηση μετά τη νομιμοποίηση, μπορεί επίσης να δημιουργήσει σημαντικά τυφλά σημεία – ιδιαίτερα όταν οι μετανάστες προέρχονται από περιοχές που πλήττονται από αστάθεια, άτυπες οικονομίες ή διεθνικά εγκληματικά δίκτυα.
Η Ευρώπη έχει ήδη δει πώς αξιοποιούνται τέτοια κενά. Τα δίκτυα λαθρεμπορίου, η απάτη εγγράφων και οι άτυποι μεσάζοντες εργασίας λειτουργούν διασυνοριακά, προσαρμόζοντας την πορεία τους πολύ πιο γρήγορα από τα κανονιστικά πλαίσια. Σε αυτό το πλαίσιο, ακόμη και οι καλοπροαίρετες εθνικές μεταρρυθμίσεις κινδυνεύουν να απορροφηθούν από ένα σύστημα που δεν διαθέτει επαρκή ηπειρωτική εποπτεία.
Η Ισπανία δεν ενεργεί απερίσκεπτα. Ενεργεί εντός ενός συστήματος που επιβάλλει το βάρος της διαχείρισης των μεταναστευτικών πιέσεων σε ευρωπαϊκή κλίμακα στις εθνικές κυβερνήσεις, ενώ τους προσφέρει περιορισμένα εργαλεία συντονισμού. Η βαθύτερη αποτυχία έγκειται σε ευρωπαϊκό επίπεδο και στη συνεχιζόμενη απροθυμία των κρατών μελών να αντιμετωπίσουν τις δομικές αντιφάσεις που είναι ενσωματωμένες στο Σένγκεν.
Μια αξιόπιστη ευρωπαϊκή μεταναστευτική πολιτική θα εναρμόνιζε τα κριτήρια εισόδου, τον έλεγχο ασφαλείας, τις εργασιακές οδούς και τα σημεία αναφοράς ένταξης. Θα ενίσχυε τις κοινές βάσεις δεδομένων, θα ενίσχυε τη συνεργασία στον τομέα των πληροφοριών και θα αναγνώριζε μια βασική πραγματικότητα: η ελεύθερη κυκλοφορία απαιτεί κοινή διακυβέρνηση, όχι μονομερή δράση.
Η μεταρρύθμιση της Ισπανίας για τη μετανάστευση και ο πιθανός αντίκτυπός της στις μεγάλες κοινότητες μεταναστών και στην ασφάλεια και τη συνοχή άλλων κρατών της ΕΕ, καταδεικνύει το ευρύτερο δίλημμα που αντιμετωπίζει η Ευρώπη. Η ελεύθερη κυκλοφορία χωρίς κοινή διακυβέρνηση δεν είναι άνοιγμα. είναι παρέκκλιση.
Και η παρέκκλιση – σε μια στιγμή που η Ευρώπη βρίσκεται ήδη υπό πολιτική, κοινωνική και θεσμική πίεση – είναι ένας κίνδυνος που η Ένωση δεν μπορεί πλέον να αντέξει.